Vastus Õiguskantsleri büroost

Täna sain vastuse Õiguskantsleri büroost.

l.
Teie 23.09.2011 [Seosviit]

Meie 30.09.2011 nr 14-1/111339/1104776
Hr Martin Vällik
Juhatuse liige
MTÜ Eesti Skeptik
martin.vllik@gmail.com

Selgitus avalduse menetlusse võtmata jätmise kohta

Austatud härra Vällik

Tänan Teid 23. septembril 2011.a õiguskantslerile saabunud avalduse eest, milles palusite õiguskantsleri hinnangut 2012. aasta riigieelarve seaduse eelnõule osas, mis puudutab rahaeraldist religioonialasteks tegevusteks Eesti Kirikute Nõukogule.

Õiguskantsler tutvus Teie pöördumisega. Kahjuks pean Teile teatama, et õiguskantsler ei alusta Teie pöördumise alusel menetlust. Järgnevalt selgitan Teile õiguskantsleri pädevust ning põhjuseid, miks õiguskantsler ei pea Teie avalduse alusel menetluse algatamist võimalikuks.

Õiguskantsleri pädevus on kirjas põhiseaduses ja õiguskantsleri seaduses. Õiguskantsleri seaduse sätete kohaselt saab õiguskantsler igaühe avalduse alusel kontrollida, kas seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid (seadused, määrused) piiravad põhiseadusevastaselt isikute õigusi ja vabadusi (nn normikontrolli menetlus). Teie palusite õiguskantsleril kontrollida 2012 riigieelarve seaduse eelnõu põhiseadusele vastavust.

I Õiguskantsleri järelevalve ulatus seaduseelnõude osas

Selgitan esmalt õiguskantsleri tegevuse üldist ulatust seaduseelnõude üle järelevalve teostamisel. Põhiseaduse XII peatükist ja õiguskantsleri seaduse §-st 1 ja §-st 15 tulenevalt kuulub õiguskantsleri pädevusse õigustloovate aktide järelkontroll (st kontroll pärast õigustloova akti vastuvõtmist ja jõustumist). Eelkontrolli seadus ette ei näe. Eelkontrolli ei ole õiguskantsleril võimalik teostada seetõttu, et eelnõu analüüsimisel ei ole võimalik prognoosida kõiki seaduse rakendamise käigus tekkida võivaid õiguslikke probleeme, samuti ei pruugi Riigikogule esitatav eelnõu tekst jääda muudatusteta. Sellest tulenevalt ei pea õiguskantsler üldjuhul võimalikuks analüüsida kõiki eelnõu aspekte ning teostada põhjalikku eelkontrolli seadusetekstide eelnõude üle.

Õiguskantsler on seni seaduse eelnõu sätete põhiseaduslikkuse osas seisukohti kujundanud juhul, kui tegemist on olnud ühiskonnale oluliste ning samas ka väga sensitiivsete küsimustega, mis võivad fundamentaalselt puudutada põhiseaduse tõlgendamise küsimust või jõuliselt sekkuda isikute põhiõigustesse. Õigustloova akti eelnõu faasis kujundatud arvamus ei ole järgimiseks kohustuslik ega võimalda põhiseaduslikkuse järelevalve raames õiguskantslerile ette nähtud meetmeid kohaldada. Arvestades eelnevat ei teosta õiguskantsler isikute avalduse alusel järelevalvet seaduse eelnõu sätete põhiseaduslikkuse osas.

II Õiguskantsleri järelevalve ulatus riigieelarve osas

Põhiseaduse §-st 139 ja õiguskantsleri seaduse §-st 1 tuleneb, et õiguskantsler teostab järelevalvet õigustloovate aktide (s.o õigusaktide, mis sisaldavad õigusnorme) põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Õiguskantsleri seadus annab igaühele õiguse pöörduda õiguskantsleri poole õigustloovate aktide üle järelevalve teostamise eesmärgil ning näeb ette meetmed, mida õiguskantsler saab tarvitusele võtta, kui õigustloov akt kas täielikult või osaliselt ei vasta põhiseadusele või seadusele.

Lisaks sätestab õiguskantsleri seaduse § 19 lg 1, et igaühel on oma õiguste kaitseks õigus pöörduda õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida, kas kohaliku omavalitsuse asutus või organ järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ning hea halduse tava (nn ombudsmani menetlus).

Eeskätt on õiguskantsleri institutsioon oma olemuselt kutsutud ellu isikute subjektiivsete põhiõiguste kaitse eesmärgil – seda nii normikontrolli teostamisel kui ka ombudsmani menetluses.

Riigieelarve võetakse põhiseaduse kohaselt vastu formaalse seaduse vormis. Küsimusest, kas riigieelarve kujutab endast õigustloovat akti või mitte, oleneb see, kas riigieelarve allub õiguskantsleri järelevalvele või mitte

Riigikohus on oma praktikas pidanud kokku puutuma küsimusega, kas riigieelarve seadus kui eeskätt nn formaalne seadus on oma olemuselt õigustloov akt, millele viitab eeltoodud põhiseaduse § 139 ja õiguskantsleri seaduse § 1: “Riigikohtu üldkogu on märkinud, et Eesti kehtiv õigus ei erista seadust materiaalses ja formaalses mõttes. Seadus on õigustloov akt, mis sisaldab õigusnorme. Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Selliseks seaduseks on seadus “1999. aasta riigieelarve”.” Analoogselt 1999. aasta riigieelarvet puudutanud kohtuvaidlusele, on ka 2012. aasta riigieelarve seaduse näol tegemist aktiga, mis sisaldab valdavalt konkreetse iseloomuga juhiseid, kus on ära nimetatud kellele, milliseks otstarbeks ja kui pikaks ajaks raha antakse.

“Õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve alast pädevust ei määra see, missuguse nimetuse on õigusaktile omistanud akti vastu võtnud organ. […] Nende asjaolude ületähtsustamine tooks kaasa selle, et õigusakti vastu võtnud organi normitehniline vääratus mõjutab õiguskantsleri pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve alal. […] Õiguse teoorias valitseva seisukoha järgi on riigieelarve kulude kirjed üksikjuhtumite regulatsioonid. Kulude kirjed ei sisalda õigusnorme.”

Nagu öeldud, on üksikregulatsioonidena, mitte õigusnormidena, käsitletavad kõik eelarve kirjed prognoositavate tulude ja kulude kohta. Kui vaadata 2012. aasta riigieelarve seaduse eelnõu ja selle sisu, on selge, et tegemist on seadusega formaalses mõttes (st vaid vormiliselt). Tegemist ei ole seadusega sisuliselt ehk materiaalses mõttes ega seega ka õigustloova aktiga põhiseaduse ja õiguskantsleri seaduse mõttes.

Kuna tegemist ei ole õigustloova aktiga, ei kuulu õiguskantsleri pädevusse ka peale riigieelarve seaduse jõustumist teostada põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrolli 2012. aasta riigieelarve seaduse kui sisuliselt üksikakti, mitte õigustloova akti üle, sh selle formaalse põhiseaduspärasuse üle.

Ombudsmani ülesandeid täites võib õiguskantsler teostada kontrolli ka üksikaktide õiguspärasuse üle. Seda aga vaid juhul, kui täidetud on õiguskantsleri seaduses sätestatud eeldused. Üheks selliseks eelduseks on, et rikutud on isiku enda subjektiivseid põhiõiguseid või -vabadusi (vt põhiseaduse II peatükk).

PS §-s 115 sätestatud nõuded riigieelarvele on riigikorralduslikud normid, mis ei loo üksikisikule subjektiivseid õigusi. Seega ei saa avaldusaluses asjas taunitud Eesti Kirikute Nõukogule ette nähtud rahaeraldisega kaasneda MTÜ Eesti Skeptik (ega ka MTÜ liikmete) subjektiivsete õiguste riivet.

III Riigieelarveliste eraldiste lubatavus usulistele ühendustele

Põhiseaduse §-de 59 ja 65 punkti 1 kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule, kes võtab vastu seadusi ja otsuseid. Riigikogu on Eesti rahva parlamentaarne esindusorgan, mille põhiülesanne on normiloova funktsiooni täitmine. Ta on Eestis ainus riigiorgan, mille Eesti rahvas on moodustanud otsestel valimistel. Riigikogu, kui ainus rahva otsest legitimatsiooni omav riigiorgan, on peamine koht, kus toimub poliitiline võitlus ning poliitiliste otsuste tegemine. Esindusfunktsioonist tulenevalt on Riigikogu foorum, kus erinevate poliitiliste jõudude osavõtul arutatakse avalikult läbi kõige olulisemad riigielu küsimused.

Riigieelarve on üks olulisemaid vahendeid riigi juhtimiseks. Riigieelarve on Riigikogu poolt valitsusele antud volitus rahva raha kasutamiseks. Seega on olemuslikult riigieelarve plaan, mille alusel valitsus kasutab riigi raha ning teostab majanduspoliitilisi eesmärke.

Põhiseaduse § 40 lõike 2 teine lause, mis ütleb, et „riigikirikut ei ole”, sätestab riigi ja kiriku lahutatuse põhimõtte. Teie viidatud õiguskantsleri 2003.-2004.a tegevuse ülevaates on õiguskantsler selgitanud, et tänapäeval mõistetakse põhimõtet, mille sisuks on arusaam, et riik peab olema usuküsimustes neutraalne, üsna leebelt. Seda, kui riik teeb koostööd usuliste ühendustega, ei loeta tänapäeval riigi ja kiriku lahutatuse printsiibi rikkumiseks. Ka Eesti põhiseaduses sisalduv konstateering “riigikirikut ei ole” ei tähenda, et mis tahes koostöö riigi ja kiriku vahel oleks absoluutselt välistatud, samuti, et riik ei tohiks usulisi ühendusi mingil viisil subsideerida. Seni ei ole meie kultuurikeskkonnast lähtuvalt kohaldatud lahutatuse põhimõtet kõige rangemal kujul ning riigieelarvest on toetatud religiooni või religioosseid ühendusi igal aastal.

Vastavalt põhiseaduses ja õiguskantsleri seaduses sätestatule ei saa õiguskantsler öelda seadusandjale ette, kuidas mõnda riigielu küsimust korraldada või konkreetset poliitikat kujundada ja seetõttu ei saa õiguskantsler Teie pöördumises tõstatatud küsimuses otseselt sekkuda.

Kui Te leiate, et käesoleval juhul annab riik riigieelarvelise subsideerimisega põhjendamatult eeliseid teatud religioonidele, siis soovitan Teil selgituste saamiseks pöörduda Siseministeeriumi poole. Siseministeeriumi pädevusse kuulub riiklikul tasandil usuküsimustega tegelemine ning valdkonda puudutavate õigusaktide tõlgendamine ja selgitamine. Seadusandja on märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadusesse sisse viinud ministeeriumi kohustuse selgitada enda poolt välja töötatud õigusakte, seega on Siseministeerium see institutsioon, kes annab abstraktseid selgitusi usuasju puudutavate õigusaktide rakendamise ja tõlgendamise ning religioonialase poliitika osas.

Tänan, et avaldasite arvamust sellel teemal. Teie esitatud seisukohad on õiguskantsler võtnud teadmiseks, et arvestada nendega edaspidi valdkonda analüüsides.

Austusega

/allkirjastatud digitaalselt/

Alo Heinsalu
direktor
õiguskantsleri volitusel

Eva Lillemaa, e-post: eva.lillemaa@oiguskantsler.ee